行政问责过程中的目标替代与执行工具化——对基层问责乱象的一种新解释

精准规范运用行政问责机制,纠正防范问责泛化、简单化、随意化等乱象,是基层政府治理的题中之义。从"价值—工具"的二分法的基本假设出发,构建"目标替代"与"执行工具化"的解释框架,系统探究行政问责的执行过程,有助于破解实践中产生的种种行政问责难题。基层行政问责中的目标替代产生于制度要素的实际运作中,政府组织方式、治理方式与政治生态的调整,使基层官员在问责活动中采用了目标替代的策略,使得对上负责、模糊责任、指标管理、形式管理、惩戒处置等工具目标取代了人民赋权、权力规制、规范行为、合规控制、绩效改进等价值目标。这种目标替代强化了行政问责制度中价值与工具的分离,进一步产生了"执行工具化"现象。借鉴沟通理性理论,增加问责制度中的沟通与对话机制,是防治基层问责乱象,解决目标替代与执行工具化问题的有效路径。